A falta de qualidade dos projetos básicos e executivos de engenharia (inexistentes, deficientes ou desatualizados) tem sido usada como justificativa inequívoca e recorrente para os problemas de atrasos, sobrepreços ou superfaturamento (pagamentos acima dos valores de mercado) de obras públicas de infraestrutura.
O próprio TCU (Tribunal de Contas da União) vem, repetidamente, mencionando este argumento como uma das justificativas das irregularidades encontradas e apontadas em seus relatórios anuais de fiscalizações de obras (FISCOBRAS).
Devido a relevância, parece adequado que o tema seja tratado de modo prioritário pela legislação que rege as licitações públicas. Numa rápida retrospectiva, o tema foi abordado de modo claro pela Lei das Licitações nº 8.666/1993 e pela Lei do RDC nº 12.462/2011.
Lei das licitações nº 8.666/1993
A Lei 8.666/1993 prevê a obrigatoriedade da inclusão do projeto básico e/ou executivo no edital de contratação de qualquer obra ou serviço (de engenharia), acrescidos de todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos.
Para tanto, considera a definição de projeto básico como “o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou o complexo de obras ou serviços, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilitem a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução”, e de projeto executivo como “o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT.”
Desse modo, a Lei 8666/1993 favorece a transparência das licitações no sentido de proibir a contratação de “materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondem às previsões reais do projeto básico ou executivo”.
Lei do RDC Regime Diferenciado de Contratações nº 12.462/2011
Dirigida às contratações para a Copa das Confederações de 2013, Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, a Lei do RDC se estende ainda às obras de infraestrutura e aos serviços relacionados aos aeroportos das capitais dos estados próximas às sedes dos eventos desportivos.
Destinada a ser uma via alternativa à Lei 8.666/1993, a Lei do RDC promove maior celeridade e eficiência às contratações públicas ao permitir um novo regime de execução contratual através da “contratação integrada” que consiste da extensão da responsabilidade da contratada tanto pela elaboração do projeto básico, quanto do projeto executivo, bem como pela execução e entrega da obra acabada, pronta para funcionar.
De fato, a contratação integrada isenta a Administração da elaboração dos projetos básico e executivos, tal como previsto pela Lei 8666/1993 e transfere a responsabilidade e parte dos riscos à contratada.
Entretanto, a ausência do projeto básico, como anexo do edital de licitação, não implica na promoção de uma contratação aberta, desprovida de definição de escopo e especificação de seu objeto. Para tanto, a Lei do RDC estabelece a necessidade da inclusão de um “anteprojeto de engenharia” ao edital, que contemple “os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço”. O anteprojeto de engenharia não possui a mesma abrangência do projeto básico, mas deve fixar parâmetros que permitam justificar as necessidades da obra; a visão global dos investimentos; os níveis de serviço desejados; as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega; a estética do projeto arquitetônico e os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade.
Tal como o projeto básico, o anteprojeto de engenharia, tendo sido bem ou mal elaborado, consiste de uma referência do edital e do contrato e pode ser utilizado nos pleitos futuros das partes. Ou seja, ainda assim, diante desse modelo de execução contratual, a contratante não consegue transferir totalmente os seus riscos à contratada.
Pauta atual em tramitação no Congresso nacional
Ainda que bem estabelecidas, as condições legais dirigidas ao tema em epígrafe não têm sido suficientemente eficazes na contenção dos problemas decorrentes da falta de qualidade dos projetos de engenharia das obras públicas de infraestrutura. Desta feita, observa-se o papel ativo do Congresso nacional na proposição de medidas complementares visando inovar, promover ajustes e corrigir erros das legislações atuais.
Pesquisa recente, realizada pelos autores através do portal LexML, pautou-se no levantamento das proposições legislativas em tramitação do Congresso Nacional sobre o tema. Para tanto, foram utilizados os critérios de busca pelas palavras chave: projeto básico, projeto executivo, gestão de projetos de engenharia e gestão de obras públicas. A pesquisa foi restrita à vigência da atual legislatura e às pautas de abrangência nacional.
Os resultados apontam para uma agenda propositiva relacionada, direta ou indiretamente, com as contratações da Administração Pública no Brasil. Foram identificados 11 projetos de lei e 1 proposta de emenda à constituição dedicados à questão.
Proposições legislativas
- Proposta de Emenda à Constituição n° 145 de 2015. Estabelece a obrigatoriedade de servidores da área fim dos tribunais e conselhos de contas realizarem estágio em atividades de planejamento e gestão de obras públicas como condição para aprovação no estágio probatório.
- PL 7635/2017. Determina que as obras públicas passem a especificar e respeitar a escassez hídrica nos projetos básicos e projetos executivos.
- PL 1213/2015. Estabelece a obrigatoriedade do projeto executivo antes do início de obras públicas.
- PL 4615/2016. Determina que a alocação de recursos federais para obras estaduais e municipais seja condicionadas à existência de projeto básico.
- PL 6619/2016. Estabelece a obrigatoriedade do sistema de modelagem da informação da construção, identificado pela sigla inglesa BIM – Building Information Model, na confecção de projetos executivos de obras e serviços de engenharia contratados pelos órgãos e entidades da administração pública.
- PLP 370/2014. Permite que os recursos das transferências voluntárias à conta do orçamento sejam destinados à elaboração de projetos básicos e executivos, bem como a despesas associadas a licenciamento ambiental dos projetos.
- PLS Nº 00496 de 2011. Torna obrigatória a elaboração de projeto executivo anteriormente à abertura de licitações para a contratação de obras e serviços.
- PLS Nº 00195 de 2013. Condiciona a abertura de processo licitatório para a contratação de obras com valor estimado igual ou superior a cem milhões de reais à elaboração prévia de projeto executivo.
- PLS Nº 00554, de 2013. Inclui as condições de acessibilidade para pessoas com deficiência física ou com mobilidade reduzida, dentre os requisitos principais considerados nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços a serem executados por meio de contrato com a Administração Pública.
- PLS Nº 00269, de 2016. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências, para determinar obrigatoriedade de existência de projeto executivo de engenharia para lançamento de edital de concorrência de obras e/ou serviços de engenharia; para exigir a obtenção, anterior à licitação, da devida licença ambiental, quando necessária para a realização da obra ou do serviço; para prever a realização de prévio estudo de viabilidade técnico-econômica do objeto de concorrência de obra ou serviço de engenharia, pelo qual se demonstre que contribuirá para o desenvolvimento do país; para exigir que contratos de obras e/ou serviços de engenharia somente terão início de execução diante de garantia dada pela Administração da disponibilidade dos recursos financeiros necessários, vinculados ao projeto até a sua conclusão; e para determinar ser obrigatória, no caso de obra e/ou serviço de engenharia, a aferição objetiva do cumprimento do objeto contratado, por meio de empresa especializada e independente.
- PLS nº 00274, de 2016. Dispõe sobre o seguro garantia de execução de contrato na modalidade segurado setor público, determinando sua obrigatoriedade em todos os contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços, de valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), alterando a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 para estabelecer o limite de cobertura do seguro garantia em 100% (cem por cento) do valor do contrato, além de prever outras providências.
- PL nº 6814 de 2017. Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e revoga a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e dispositivos da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
Projetos executivos como condição obrigatória no procedimento licitatório
Extraído da pesquisa, observa-se que o principal avanço proposto, e onde encontra-se o maior potencial de aprovação, diz respeito a obrigatoriedade da inclusão de projetos executivos como condição complementar no procedimento licitatório.
No tocante ao andamento desta agenda no Congresso Nacional, é importante atentar que alguns dos projetos estão submetidos ao regime prioritário de tramitação, indicativo da relevância e interesse suprapartidário na matéria. Não é sem motivo que o Projeto nº 6814 de 2017, anteriormente PLS nº 559, de 2013, já aprovado no plenário do Senado, tramita com regime de prioridade agora na Câmara dos Deputados.
Conclusões
Em primeiro lugar, pode-se concluir da pesquisa realizada que a expressiva quantidade de projetos dedicados ao tema dos projetos de engenharia, no contexto das licitações públicas, é relevante, implicando na convergência de conteúdos e, ao que parece, no indicativo de uma espécie de concertação/entendimento sobre a necessidade e oportunidade dessa alteração legislativa para o país.
Em segundo lugar, numa constatação histórica, observa-se um movimento pendular entre as vantagens e desvantagens da elaboração do projetos básicos e executivos estarem sob a responsabilidade do contratante público ou do contratado.
No princípio, a Lei das Licitações nº 8.666/1993 considerou apropriado atribuir essa responsabilidade ao contratante público. Entretanto, provavelmente devido a percepção da incapacidade de realização e da assunção de riscos contratuais e problemas de execução decorrentes da elaboração de projetos básicos superficiais, incompletos e ambíguos, o pêndulo voltou-se para o estabelecimento da contratação integrada através da Lei do RDC 12.462/2011, que atribuiu a responsabilidade ao contratado pela elaboração dos projetos de engenharia.
Novamente, provavelmente devido ao aprendizado decorrente das contratações integradas pelo RDC para os eventos esportivos atuais, o Congresso Nacional retorna ao indicativo de enxergar vantagens na responsabilização do contratante público pela elaboração dos projetos básicos e, desta vez, explicitamente, do projeto executivo. Obviamente, as proposições legislativas pesquisadas, propõem avanços complementares (em adição) à legislação vigente e não, simplesmente, revogam um modelo de contratação em favor de outro.
Enfim, de fato, o que sobressai desse movimento legislativo é a indicação da importância do tema e da dinâmica da busca de soluções para o problema atreladas as alterações nas leis. Se, por um lado, essa dinâmica possibilita um certo grau de otimismo, por outro, permanece a sensação de que projetos de reformas, tais como os mencionados, não são, necessariamente, a pauta do atual governo e da atual legislatura. A saber. Cruzando os dedos em favor do país.
Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br
Vitor Boaventura Xavier, Advogado e membro do GECEM (Grupo de Estudos em Constituição, Empresa e Mercado) da Universidade de Brasília (UnB) – vitorboaventura5@gmail.com
