As regras para licitação de obras públicas no Brasil estão passando por uma transformação significativa com a implementação da nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021), que visa modernizar e tornar mais eficientes os processos de contratação governamental.
Esta nova legislação substitui as normas anteriores, como a Lei 8.666/1993, consolidando as regras e procedimentos para as compras públicas em um único estatuto. A nova lei introduz inovações importantes, como o planejamento prévio das contratações, a revisão das modalidades de licitação, e a criação de sistemas unificados para as compras governamentais.
Essas mudanças representam um avanço significativo no panorama das contratações públicas, alinhando os procedimentos às demandas contemporâneas por serviços públicos mais eficazes e transparentes.
Como você pode perceber, o assunto contempla não apenas conceitos de engenharia, mas também de legislação. Não foi à toa que o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo lançou uma cartilha para orientar a execução e fiscalização de obras conforme a nova legislação.
Neste artigo, nós te explicaremos quais são as fases do processo de licitação de obras públicas, quais as regras para pagamento dos serviços, como participar das licitações e quais os riscos envolvidos para sua construtora. Acompanhe!
Como funciona a licitação de obras públicas?
Existe uma sequência de etapas que precisam ser seguidas para garantir o sucesso do empreendimento e minimizar os riscos da Administração Pública. Segundo o artigo 17 da lei 14.133/21, um processo licitatório se desenrola em sete fases:
- Preparatória;
- Divulgação do edital de licitação;
- Apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
- Julgamento;
- Habilitação;
- Recursal;
- Homologação.
Parece simples, não é? Mas, na verdade, o processo licitatório envolve diversos procedimentos para garantir uma construção de acordo com as leis e regras vigentes. Veja como funciona cada fase:
1. Fase preparatória
A fase preparatória é o ponto de partida de qualquer processo licitatório, onde se definem o objeto da licitação, as necessidades que devem ser atendidas e os critérios que serão utilizados para seleção e julgamento das propostas. Nesta etapa, são elaborados o termo de referência ou o projeto básico, documentos que detalham o que será contratado, além de se estimar o valor da contratação e definir a modalidade de licitação a ser aplicada.
2. Fase de divulgação do edital de licitação
Após a preparação, o edital de licitação é publicado e divulgado para dar conhecimento aos possíveis interessados sobre a realização do processo licitatório. O edital contém todas as informações necessárias sobre a licitação, incluindo objeto, prazos, condições de participação, critérios de julgamento, e procedimentos para apresentação das propostas. Esta fase é crucial para garantir a transparência e a ampla competitividade entre os participantes.
3. Fase de apresentação de propostas e lances
Nesta etapa, os licitantes interessados apresentam suas propostas de acordo com as especificações e requisitos estabelecidos no edital. Em modalidades como o pregão, além da apresentação de propostas, ocorrem também os lances, que são ofertas subsequentes de preços, geralmente menores que o valor da proposta inicial, visando à obtenção do contrato.
4. Fase de julgamento
O julgamento é a fase em que as propostas apresentadas pelos licitantes são avaliadas conforme os critérios estabelecidos no edital, como menor preço, melhor técnica, ou a combinação de ambos, entre outros. O objetivo é identificar a proposta mais vantajosa para a administração pública, garantindo a seleção do licitante que atenda às exigências do edital com o melhor custo-benefício.
5. Fase de habilitação
Após o julgamento das propostas, ocorre a fase de habilitação, na qual é verificada a qualificação dos licitantes vencedores conforme os requisitos do edital. Esta etapa inclui a análise de documentos que comprovam a regularidade fiscal, jurídica, técnica e financeira dos participantes, assegurando que estão aptos a contratar com o poder público.
6. Fase recursal
A fase recursal permite que os licitantes que não foram selecionados ou que discordem de alguma decisão tomada durante o processo licitatório apresentem recursos contra tais decisões. É um momento importante para garantir o direito de defesa e a possibilidade de revisão de atos considerados inadequados ou injustos, contribuindo para a lisura e a justiça do processo licitatório.
7. Fase de homologação
A última fase do processo licitatório é a homologação, onde a autoridade competente analisa todo o procedimento e, verificando que foi realizado em conformidade com a legislação e o edital, aprova o resultado final. Após a homologação, é feita a adjudicação do objeto ao licitante vencedor, permitindo a assinatura do contrato e o início da execução do objeto licitado.
Modalidades de licitação de obras públicas
A nova lei especifica cinco modalidades de licitação, cada uma com características específicas para atender a diferentes necessidades e contextos de contratação. Essas modalidades promovem maior transparência, competitividade e agilidade nas licitações de obras públicas, adaptando as práticas de contratação da Administração Pública às demandas contemporâneas de mercado.
Segundo a lei 14133/21, as modalidades de licitação são:
- Pregão;
- Concorrência;
- Concurso;
- Leilão;
- Diálogo competitivo.
Veja a seguir as características de cada uma delas.
1. Pregão
O pregão é uma modalidade de licitação destinada à aquisição de bens e serviços comuns, onde prevalece o critério de menor preço. É caracterizado pela realização de uma sessão pública em que os licitantes apresentam lances verbais ou eletrônicos, sucessivamente menores, após a classificação das propostas de acordo com o menor preço apresentado. O pregão é conhecido pela sua agilidade e eficiência, sendo dividido em duas formas: presencial e eletrônico.
2. Concorrência
A concorrência é uma modalidade de licitação aberta tanto a interessados do país quanto do exterior, desde que atendam a todas as condições estabelecidas no edital. É utilizada para contratações de grande vulto, seja pela complexidade técnica ou pelos valores envolvidos. A concorrência é marcada pela ampla competitividade e pelo rigoroso cumprimento das normas estabelecidas no edital, permitindo uma análise detalhada das propostas e da qualificação dos licitantes.
3. Concurso
O concurso é uma modalidade de licitação destinada à escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. Os concursos são geralmente utilizados para a seleção de projetos arquitetônicos e planos diretores, entre outros, onde a decisão é baseada em critérios estéticos ou técnicos definidos por uma comissão julgadora especializada.
4. Leilão
Leilão é a modalidade de licitação utilizada para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, e também para a venda de bens imóveis provenientes de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento. O leilão caracteriza-se pela oferta dos bens ao público, sendo o objeto arrematado pelo licitante que oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
5. Diálogo competitivo
Uma das novidades introduzidas pela nova lei, o diálogo competitivo representa uma modalidade licitatória inovadora, especialmente concebida para contratações complexas, como concessões comuns e parcerias público-privadas (PPPs). Essa modalidade permite que a Administração Pública convide licitantes pré-selecionados, com base em critérios objetivos, para participar de diálogos destinados a desenvolver uma ou mais soluções técnicas que atendam às suas necessidades específicas. Após esses diálogos, os licitantes são convidados a apresentar suas propostas finais, refletindo as soluções discutidas. O diálogo competitivo é particularmente útil quando a Administração enfrenta desafios relacionados à inovação tecnológica ou técnica, à adaptação de soluções de mercado para satisfazer necessidades públicas específicas, ou quando as especificações técnicas não podem ser definidas com precisão suficiente de antemão. Inspirado na legislação europeia, essa modalidade busca promover a eficiência e a eficácia nas contratações públicas, incentivando a inovação e garantindo que as soluções mais adequadas sejam identificadas e implementadas para atender aos interesses públicos.
Em que situações a licitação é dispensada?
A licitação é considerada inexigível quando a competição é inviável, especialmente em situações como a aquisição de materiais ou contratação de serviços fornecidos exclusivamente por um produtor ou empresa. Isso também se aplica à contratação de profissionais do setor artístico reconhecidos pela crítica ou opinião pública, diretamente ou por meio de empresário exclusivo. Além disso, serviços técnicos especializados de natureza intelectual, realizados por profissionais ou empresas de notória especialização (também conhecido como “notório saber”), como estudos técnicos, pareceres, assessorias, fiscalização de obras, entre outros, estão inclusos.
Critérios de julgamento na licitação de obras públicas
Na avaliação de propostas em processos licitatórios, a Lei nº 14.133/2021 estabelece critérios de julgamento específicos para garantir que a seleção do fornecedor ou prestador de serviços seja feita levando em consideração não apenas aspectos econômicos, mas também qualitativos. O artigo 33 da nova lei estabelece os seguintes critérios:
- Menor preço;
- Maior desconto;
- Melhor técnica ou conteúdo artístico;
- Técnica e preço;
- Maior lance, no caso de leilão;
- Maior retorno econômico.
Conheça melhor cada um deles.
Menor preço
Este critério é utilizado quando o objeto da licitação pode ser claramente definido e quantificado, permitindo uma comparação direta entre as propostas com base no custo. É ideal para a aquisição de bens e serviços comuns, onde a qualidade é padronizada ou facilmente mensurável. O foco está em minimizar o gasto público, assegurando que a compra ou contratação seja realizada pelo menor preço apresentado, desde que atendidas todas as especificações técnicas exigidas no edital.
Maior desconto
Aplicável em situações onde os preços dos bens ou serviços já são conhecidos ou tabelados, este critério seleciona a oferta que proporciona o maior desconto sobre esses valores pré-estabelecidos. É frequentemente usado em contratações que envolvem a aquisição de grandes quantidades ou a contratação de serviços por um período prolongado, incentivando os licitantes a oferecerem condições mais vantajosas para a administração pública.
Melhor técnica ou conteúdo artístico
Focado na qualidade e inovação, este critério é escolhido para projetos que requerem alto grau de especialização técnica ou valor artístico significativo. A seleção é baseada na superioridade das características técnicas, inovadoras ou artísticas das propostas, considerando a experiência e a capacidade dos proponentes. É comum em licitações para serviços de consultoria, projetos arquitetônicos e obras de arte, onde a qualidade supera o preço como fator determinante.
Técnica e preço
Mais comum na licitação de obras públicas, este critério busca um equilíbrio entre a qualidade técnica e o custo das propostas. A avaliação é feita atribuindo-se pesos específicos para a técnica e para o preço, conforme definido no edital. O objetivo é selecionar a proposta que ofereça a melhor relação custo-benefício, garantindo não apenas um preço competitivo, mas também a adequação técnica necessária para a execução do objeto contratado.
Maior Lance (leilão)
Utilizado principalmente na venda de bens públicos ou na concessão de direitos, como o uso de espaços públicos ou exploração de recursos naturais. O critério de maior lance favorece a proposta de maior valor financeiro ofertado em um ambiente competitivo de leilão, maximizando o retorno financeiro para a administração pública.
Maior retorno econômico
Este critério é adotado em situações onde a proposta mais vantajosa para a administração pública transcende o menor preço ou o maior desconto, incluindo considerações sobre o retorno econômico ao longo do tempo. Avalia-se o impacto financeiro global da proposta, incluindo eficiência operacional, redução de custos futuros, geração de receitas e outros benefícios econômicos tangíveis e intangíveis. É particularmente relevante para concessões e parcerias público-privadas, onde o valor agregado e os benefícios a longo prazo são cruciais.
Regimes de contratação de obras e serviços de engenharia
Os regimes de contratação de obras públicas definem a relação contratual entre o Poder Público e os prestadores de serviços ou fornecedores, estabelecendo como será calculada a remuneração e distribuída a responsabilidade pela execução dos trabalhos. Segundo o artigo 46, esses regimes são:
- Empreitada por preço unitário;
- Empreitada por preço global;
- Empreitada integral;
- Contratação por tarefa;
- Contratação integrada;
- Contratação semi-integrada;
- Fornecimento e prestação de serviço associado.
Veja em detalhes as características de cada regime. Para se aprofundar no tema, leia nosso artigo especial sobre os principais modelos de empreitada.
Empreitada por preço unitário
Contratação da execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas, como a construção de condomínios de casas residenciais padronizadas, por exemplo.
Empreitada por preço global
Contratação da execução da obra ou do serviço por preço certo e total, comum em projetos únicos, como um museu.
Empreitada integral
Contratação de empreendimento em sua integralidade – como, por exemplo, uma hidrelétrica –, compreendida a totalidade das etapas de obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade do contratado até sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, com características adequadas às finalidades para as quais foi contratado e atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização com segurança estrutural e operacional.
Contratação por tarefa
Regime de contratação de mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais.
Contratação integrada
Regime de contratação de obras e serviços de engenharia em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo, executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto;
Contratação semi-integrada
Regime de contratação de obras e serviços de engenharia em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver o projeto executivo, executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto;
Fornecimento e prestação de serviço associado
Regime de contratação em que, além do fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se por sua operação, manutenção ou ambas, por tempo determinado.
Como participar de licitação de obras
Para participar de licitações de obras públicas, empresas de engenharia devem se orientar pelo Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), uma plataforma oficial criada para centralizar e facilitar o acesso a informações sobre contratações públicas.
Este portal é responsável pela divulgação de editais de licitação, contratos, atas de registro de preços, entre outros documentos relevantes para o processo de licitação.
Além disso, o PNCP oferece funcionalidades como um sistema de registro cadastral unificado, painel de consulta de preços, e um sistema eletrônico para realização de sessões públicas, tornando o processo mais transparente e acessível.
Para se cadastrar e participar das licitações, as empresas devem seguir os passos abaixo:
- Acessar o PNCP: Verificar os editais de licitação disponíveis, bem como os planos de contratação anuais e catálogos eletrônicos de padronização.
- Cadastro no sistema: Utilizar o sistema de registro cadastral unificado disponível no PNCP para se cadastrar como fornecedor.
- Preparação da documentação: Reunir todos os documentos necessários para a habilitação, incluindo comprovações de regularidade fiscal, trabalhista, técnica e econômico-financeira.
- Submissão da proposta: Apresentar a proposta de acordo com os requisitos do edital, utilizando o sistema eletrônico do PNCP para envio e registro.
Além do PNCP, Estados e Municípios podem instituir seus próprios sites eletrônicos para divulgação complementar das contratações, mantendo a integração com o portal nacional. Isso permite que as contratações também possam ser realizadas por meio de sistemas eletrônicos fornecidos por empresas privadas, desde que haja regulamentação específica.
Municípios com até 20 mil habitantes têm até 2027 para se adaptarem aos requisitos do PNCP, incluindo a realização de licitações de forma eletrônica e a divulgação em sítio eletrônico oficial. Até a adoção completa do PNCP, esses municípios devem publicar as informações exigidas em diário oficial e disponibilizar a versão física dos documentos em suas repartições.
Cronograma de obras públicas
Outra novidade da nova lei de licitações é o conceito do Plano de Contratações Anual, em que cada órgão público define o que pretende contratar ao longo do ano, o que garante maior alinhamento com o próprio planejamento estratégico e subsidia as leis orçamentárias da União e de Estados e Municípios. No PNCP, as empresas que desejam participar de processos de licitação de obras públicas podem consultar os projetos previstos por cada órgão público, bem como os prazos de realização desejados.
Riscos para a construtora
Participar de licitações para obras públicas exige um planejamento cuidadoso por parte das construtoras, considerando tanto as oportunidades quanto os riscos envolvidos. Ao elaborar propostas, a empresa precisa avaliar com muito cuidado os custos diretos, além do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas), para assegurar a cobertura de gastos e a geração de lucro.
Vale lembrar que, em qualquer licitação, as empresas estão sujeitas à rescisão contratual e a sanções administrativas em casos de não cumprimento das especificações, atrasos ou desistências, ressaltando a importância de uma análise detalhada do edital e do orçamento previsto para a construção.
Além disso, é importante estar atento a possíveis erros legais ou de concorrência no edital, que podem necessitar de impugnação, como situações em que o projeto executivo deve ser criado sem previsão de remuneração específica ou a participação de empresas que não cumprem os pré-requisitos estabelecidos.
Conclusão
A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021), que substitui legislações anteriores, como a Lei 8.666/1993, moderniza os processos de licitação de obras públicas e os alinha com as práticas contemporâneas de mercado.
Ela preserva conceitos clássicos, como as modalidades de contratação por pregão, concorrência, concurso e leilão, mas introduz novidades, como a modalidade diálogo competitivo. Inspirada na legislação europeia, ela permite solucionar problemas relacionados à inovação tecnológica ou técnica, à adaptação de soluções de mercado para satisfazer necessidades públicas específicas, ou quando as especificações técnicas não podem ser definidas com precisão suficiente de antemão. Concessões e parcerias público-privadas (PPPs) deverão ser os projetos mais beneficiados por essa nova modalidade.
Além disso, as construtoras que querem acompanhar de perto os novos editais de licitação podem acessar o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), uma plataforma oficial criada para centralizar e facilitar o acesso a informações sobre contratações públicas. No Portal, as empresas também podem realizar seus cadastros, acessar documentos técnicos, submeter documentos para habilitação e consultar uma espécie de cronograma de obras públicas consolidado nos Planos de Contratações Anual (PCAs) de diversos órgãos públicos do País.
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