Sobre certificação de projetos de engenharia, o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO/MDIC), autarquia federal responsável pela avaliação da conformidade e certificação acreditada, torna público, através da Portaria n.º 161, de 9 de junho de 2017, uma consulta visando identificar críticas e sugestões sobre o estabelecimento do “Programa de Avaliação da Conformidade de Projetos de Engenharia e Obras de Infraestrutura”.
Pelo texto preliminar, o INMETRO passará a credenciar “Organismos de Inspeção Acreditados” – entidades independentes e isentas, responsáveis pela certificação da conformidade de projetos de engenharia e de obras de infraestrutura.
Considerando que a falta de qualidade dos projetos de Engenharia Funcional e Básica elaborados nos termos da Lei 8.666/93 tem sido rotulada como uma das principais causas para a ineficiência observada das obras públicas nacionais (atrasos, sobrecustos, falta de qualidade e mudanças de escopo), a iniciativa do INMETRO foi recebida, a princípio, como um alento à Administração e à sociedade.
Entretanto, a discussão aprofundada sobre certificação de projetos de engenharia remete a complexidades e cautelas que, certamente, emergirão da consolidação das contribuições oriundas do chamamento público e que deverão receber tratamento adequado durante o encaminhamento do tema.
Alguns desses pontos foram retratados abaixo com o objetivo de fomentar a discussão e trazer à mesa os principais atores (stakeholders) envolvidos no emaranhado de relações afeto a uma obra pública de infraestrutura e seus potenciais interesses e preocupações no que tange à proposta do INMETRO.
A subjetividade intrínseca do escopo da certificação de projetos de engenharia
Cabe relembrar que uma avaliação de “conformidade”, seja ela relativa a produtos, serviços, processos, sistemas etc. pressupõe a existência de leis, normas ou requisitos que possam servir como referências objetivas de comparação. Sejam estes, padronizados e aceitos pública e formalmente, bem como, simplesmente, compõem o conjunto de requisitos de desempenho e especificações, arbitradas e explicitamente documentadas no edital de contratação e em seus anexos – certificar a “conformidade” de algo, significa garantir que esse algo condiz com as referências aplicáveis.
Entretanto, o que dizer quando o escopo da certificação de projetos de engenharia se estende à avaliações de cunho subjetivo, tais como a atestação de “coerência”, “completude” ou a “adequação de escolhas”, dando sujeição a embates de pontos de vista (estratégicos, operacionais e técnicos) e desconfortos provenientes dos contrapontos. Qual o valor e a credibilidade de um certificado de conformidade de projetos e obras baseado em critérios subjetivos? Como avaliar a pertinência do juízo do organismo certificador?
A certificação de projetos de engenharia implica na garantia da sua qualidade, adequação, dimensionamento e precisão?
Obviamente a resposta é negativa. Não há como garantir, através de uma inspeção de conformidade, que um projeto de engenharia e seu planejamento prévio (cronograma e orçamento) reflitam a adequação da execução da obra e garantam a sua assertividade futura. No máximo, numa avaliação de “conformidade de processos”, identifica-se se o trabalho recomendado por alguma referência aceita foi fielmente realizado – premissas de projetos, considerações técnicas, considerações ambientais e de segurança, pré-requisitos de quantitativos, bases de orçamento, etc., foram todos considerados?
O que não se pode certificar são as entregas, em si, de um projeto de engenharia, tal como se avalia a conformidade de um produto manufaturado qualquer ao final de uma linha de produção, quando ele é comparado à características físico, químicas e funcionais especificadas, ou mesmo quando se verifica a conformidade de uma edificação a partir de seu memorial descritivo.
As entregas de um projeto de engenharia caracterizam-se como resultados do trabalho intelectual e levam em consideração a experiência, a genialidade e as escolhas do autor, pautado obviamente, por limitações técnicas, de segurança, ambientais, etc.
Enfim, ao se propor uma certificação de projetos de engenharia, no máximo, garante-se a observância das normas aplicáveis, mas dificilmente, se poderá garantir a qualidade, a adequação, o dimensionamento e a precisão desse projeto à finalidade funcional a que se destina. Em suma, as normas sustentam o trabalho dos projetos de engenharia, independente de certificação – elas potencializam, mas não garantem os resultados.
Inspeção de obras e serviços de engenharia durante a sua execução
O escopo proposto pelo texto preliminar do INMETRO trata exatamente do mesmo escopo da fiscalização da obra, feita por funcionários públicos ou por gerenciadoras contratadas para a sua realização, porém sob responsabilidade de colaboradores que representam o contratante público.
Qual será a função da inspeção de obra realizada por uma entidade certificadora externa acreditada? Fiscal da Fiscalização? Qual o ganho direto de uma fiscalização duplicada? Ou as gerenciadoras deverão ser todas acreditadas para realizar o seu trabalho?
Responsabilidade civil da do organismo certificador diante de problemas futuros advindos de imprecisão ou inconsistências dos projetos certificados
Obviamente, o Contratante público, vê com bons olhos o processo de certificação de projetos de suas obras – de algum modo a certificação mitiga ou isenta a sua responsabilidade e a transfere ao organismo certificador. Entretanto, como vimos acima, não há como garantir que esse projeto estará isento de problemas decorrentes de imprecisão ou inconsistências que, durante a execução, fundamentarão os pleitos e litígios da contratada. Nesse momento, até onde se estenderia a responsabilidade civil e contratual do organismo certificador? Poderia ser arrolado e responsabilizado no litígio?
Seguro de engenharia e seguro garantia
Certamente a certificação de projetos de engenharia e a inspeção de obras tende a mitigar os riscos da seguradora e, supostamente, facilitar a contratação e reduzir o prêmio pelo seguro. Entretanto, essa lógica virtuosa só se torna verdade se a seguradora puder se isentar contratualmente dos riscos de sinistros supostamente abrandados pela inspeção de conformidade dos projetos de engenharia e das obras. Um bom negócio para a seguradora, mas que, potencialmente, poderá retornar ao contratante e, certamente, será fundamento de litígios. Retomando o ponto anterior, qual a responsabilidade do organismo certificador e da sua certificação na contratação do seguro?
Considere ainda que o texto original do INMETRO estabelece uma verdadeira jabuticaba quando especifica um produto de seguro com cobertura de danos por até 5 anos após a conclusão da inspeção, abrangendo o organismo certificador e oferecendo cobertura mínima de R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de Reais). Há disponibilidade desse produto no mercado?
A certificação de projetos de engenharia vai reduzir a quantidade de pleitos e litígios que afetam as obras públicas?
Pela lógica sim, caso a definição e o conceito de “projeto certificado” possam ser estendidos a “melhor projeto”. Entretanto, não parece ser esse o encaminhamento viável, considerando os pontos tratados anteriormente. Assim, é de se esperar que a certificação de projetos de engenharia e de obras não reduza a quantidade de pleitos e litígios contratuais.
Se por um lado, a certificação cumpre o papel de atestar a observância objetiva de leis, normas e requisitos vigentes, o que, por si, tende a “melhorar” os projetos e reduzir problemas futuros que resvalam no encaminhamento de pleitos e litígios, por outro, o embróglio jurídico e contratual decorrente da introdução do organismo certificador e suas responsabilidades no sistema complexo da construção de uma obra pública, pode implicar no incremento das condições potencialmente abertas e sujeitas a promoção de conflitos e litígios.
Conflitos de interesses na certificação de projetos de engenharia
A certificação de projetos de engenharia e obras pode potencializar conflitos de interesse que devem ser analisados e tratados pela ótica dos principais atores (stakeholders) envolvidos no emaranhado de relações que caracteriza uma obra pública de infraestrutura.
Entre outros, pode-se mencionar a posição da gerenciadora da obra, contratada como preposto do contratante público para garantir a execução da obra dentro das condições planejadas. Como adequar o seu papel com o de uma entidade externa que inspeciona o que ela foi contratada para inspecionar?
Ou ainda, como equilibrar os papeis e os interesses dos órgãos de controle externos, tais como os TCEs, TCU, CGU, MPF, etc. com o papel dos organismos certificadores acreditados? A certificação em si pode substituir suas responsabilidades institucionais no controle da obra? A certificação pode proporcionar a distensão dos interesses e conflitos observados entre os contratante públicos e os órgãos de controle externos?
E, por fim, sem tornar exaustiva a lista de conflitos de interesses, pode-se imaginar o poder e a força política atribuído aos organismos certificadores, cuja chancela permitirá emitir (ou não) um certificado de conformidade que, por sua vez, poderá disparar, atrasar ou paralisar uma obra pública. Em adição, considere que a complexidade e a extensão dos requisitos de qualificação de um candidato à acreditação, limita a quantidade de empresas aptas e potencializa a cartelização do negócio.
Conclusão
Enfim, considerando que o processo de certificação proposto implicará em custos adicionais e na inflação do orçamento da obra, questiona-se sua relação de benefício-custo. Ela realmente oferece uma solução adequada ao problema da ineficiência das obras públicas ou implica, simplesmente, na criação de mais um cartório burocrático ou um novo mercado de certificação caro com o objetivo de transferir responsabilidades, justificar erros e beneficiar alguns?
O caminho da busca da excelência durantes as fases de concepção, projeto, planejamento, execução e medição das obras públicas é o foco a ser perseguido. Normatizar a fase de concepção e projeto vem de encontro a essa busca por excelência. Mas será mesmo necessário ou, até mesmo possível, criar uma certificação que traga ganhos de eficiência e qualidade aos projetos de engenharia?
Na fase de planejamento, execução e medição, a “Inspeção por Organismo de Acreditados” trará segurança, eficiência e agilidade ou apenas cria mais um ator que não participará do risco da conclusão das obras? Qual será precisamente a sua reponsabilidade, direitos e deveres? Estamos buscando soluções ou desculpas?
Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br
Gustavo Peters Barbosa, Engenheiro Civil pela UFES, Diretor da Serrabetume Engenharia e do Sindicopes (Sindicato da Indústria da Construção Pesada no Estado do Espírito Santo) – gus.brb@gmail.com
