Anteriormente falamos sobre complexidades e cautelas em certificação de projetos e obras que, potencialmente, acometem a concepção do “Programa de Avaliação da Conformidade de Projetos de Engenharia e Obras de Infraestrutura”. O programa foi proposto pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO/MDIC).
Pelo texto inicial, o INMETRO passará a credenciar “Organismos de Inspeção Acreditados” – empresas independentes e isentas, responsáveis pela certificação de projetos e obras de engenharia e de fiscalização de obras de infraestrutura.
Como contribuição adicional e fomento à discussão, este novo artigo identifica os principais atores envolvidos no emaranhado de relações que caracteriza uma obra pública de infraestrutura. Além disso, avalia seus papéis e seus potenciais interesses e dúvidas acerca da proposta do INMETRO. Seguem:
O cidadão comum, contribuinte, e a sociedade como um todo
Certamente, como principal demandante, “acionista” e beneficiário de obras públicas, o cidadão comum tem todo o interesse no sucesso (eficiência) da execução dessas obras. Deste modo, provavelmente vê com bons olhos a proposta de controle externo “acreditado” e certificação dos projetos de engenharia e da fiscalização da obra.
Empresas públicas, estatais e instâncias executivas de governo
Tratam-se dos responsáveis pela contratação de projetos de engenharia e obras e, como tal, num contexto ético e lícito, também têm interesse positivo na disposição de controle externo técnico “acreditado”, uma vez que os certificados emitidos podem vir a representar:
- A possibilidade de mitigação de riscos e vícios de origem dos projetos, com a consequente reversão da reconhecida ineficiência na realização de obras públicas (atrasos, sobrecustos, falta de qualidade e alterações contratuais);
- Transferência da responsabilidade da aprovação e garantia da qualidade dos projetos de engenharia elaborados sob o regime de contratação integrada cogitada no trâmite da revisão da Lei 8666/93;
- Resposta promissora à indisponibilidade de recursos humanos (quantidade e competências) capazes de avaliar a qualidade dos projetos de engenharia e fiscalizar obras;
- Visibilidade e importância política que emana da entrega eficiente de obras públicas capazes de impactar positivamente a vida do cidadão.
Empresas de engenharia, gerenciadoras e empresas de fiscalização candidatas ao credenciamento pelo INMETRO
Pela proposta, estas empresas cumprem o papel de responsáveis pela certificação dos projetos de engenharia e pela fiscalização das obras (Organismos de Avaliação Acreditada de Conformidade). Seus principais interesses, potencialmente, residem em:
- Adentrar um negócio promissor, originado na revelação de um novo mercado cativo, amplo, de grande visibilidade e muito rentável, caso seja adotado como forma normativa e/ou estendido à forma de lei;
- Trata-se, ainda, de um negócio delimitado por barreiras de entrada complexas e difíceis de serem transpostas devido à rigorosidade dos critérios de qualificação propostos, resvalando na possibilidade de restrição do mercado à poucos participantes;
- Visibilidade e influência política, originados na prerrogativa normativa da emissão (ou não) do certificado de um projeto ou de uma fiscalização, associados ao poder de se paralisar ou agilizar uma obra pública uma vez que, pelo texto original, sem a certificação, o projeto não deveria seguir em frente.
Empresas de engenharia e empreiteiras contratadas como prestadoras dos serviços de projetos e obras
Tratam-se das responsáveis pela execução de projetos de engenharia e de execução das obras – entidades que serão inspecionadas pelas empresas certificadoras “acreditadas”. Supostamente, seus interesses se contrapõem aos interesses dos atores mencionados anteriormente:
- Estariam sujeitas a ingerências e interferências em suas decisões estratégicas (p.ex. tecnologias e métodos construtivos escolhidos), comerciais e operacionais (p. ex. prioridade e sequenciamento do planejamento e da programação de atividades) diante do julgamento subjetivo e encaminhamento das inspeções pelas empresas certificadoras;
- Estariam sujeitas a postergação de medições contratuais mediante o atraso na emissão de certificados e inspeções, prejudicando seu fluxo e equilíbrio financeiro;
- Estariam sujeitas a custos adicionais diante do encaminhamento de ações corretivas em respostas a Não Conformidades (NCs) apontadas nos relatórios de inspeção;
- Necessidade de ampliação de seus efetivos de backoffice para atender às demandas das empresas certificadoras e responder às NCs, com consequente ampliação de custos indiretos não orçados.
Empresas gerenciadoras e de fiscalização que, atualmente, já atuam como prepostas dos contratantes
Aqui reside um potencial conflito de responsabilidades. Por que contratar empresas certificadoras “acreditadas” de projetos e de fiscalização se, atualmente, alguns contratantes já são obrigados a contratar empresas gerenciadoras e fiscalizadoras para agir em seu nome? Teriam estas que se submeter ao crivo do processo de qualificação e “acreditação” sugerido pelo INMETRO para continuar prestando seus serviços profissionais?
Seguradoras
Estas, cada vez mais, veem ampliado o seu papel e importância como intervenientes na relação contratual das obras públicas. Pela legislação atual, o custo dos seguros de engenharia e garantia são altos pois refletem as ineficiências históricas as obras. Certamente, as seguradoras devem estar se perguntando se a certificação de projetos e obras de engenharia e da fiscalização poderia implicar na mitigação de riscos e na transferência de responsabilidades aos tomadores, baixando o preço dos prêmios cobrados e aumentando a disponibilidade desses produtos? E o que pensar sobre o impacto dessas certificações no contexto do Projeto de Lei dos Performance Bonds, atualmente em trâmite no Senado Federal (PL 274/16) que, independente da sinistralidade, insere a seguradora na qualidade de terceira interessada na regulação da execução do contrato?
Agentes de controle externo
A cerificação de projetos de engenharia e da fiscalização da obra pública poderia respaldar as responsabilidades legais e sustentar o trabalho de auditoria dos agentes externos de controle (MPF, TCEs e TCU, CGU, etc)? A certificação serviria para materializar linhas de defesa e comprovar as boas intenções do contratante e o bom uso dos recursos públicos? Ou, pelo lado contrário, a ausência de certificação poderia caracterizar indícios do mal encaminhamento desses projetos e recursos?
Bancos, financeiras e agentes de fomento
Provavelmente, tais entidades engrossariam o bloco dos interessados nas certificações, uma vez que a certificação de projetos e obras poderia passar a compor as regras burocráticas para aprovação de financiamentos, mitigando riscos e baixando os custos do capital emprestado. As liberações de verba contratadas e agendadas poderiam estar associadas ao recebimento dos relatórios de inspeções “acreditadas”, garantindo assim a contrapartida eficiente do empréstimo.
Advogados e representantes do direito em caso de pleitos e litígios
Supostamente, a certificação de projetos e obras promoveria a redução na quantidade de pleitos que acometem os contratos de obras públicas, garantindo a qualidade das informações técnicas prestadas pelo contratante durante o processo licitatório e mitigando vícios de origem. Considera-se, ainda, que a fiscalização “acreditada” possa servir como balizador isento das informações disponibilizadas sobre o desempenho da execução das obras. Portanto, supostamente, a certificação “acreditada” tenderia a distanciar o foco da gestão das obras dos tribunais para o canteiro, retomando a importância da engenharia em detrimento das artimanhas jurídicas que embasam a gestão contratual.
Conclusão
Enfim, outros tantos pontos de vista e atores poderiam ter sido contemplados nessa análise que não teve a intenção de se tornar exaustiva. Em tese, a certificação “acreditada” de projetos de engenharia e fiscalização de obras, tal como proposta pelo INMETRO, parece ressoar como um alento à um mercado marcado pela ineficiência.
Entretanto, para que possa realmente ser tratada como adequada e viável, a proposta de certificação de projetos e obras “acreditada” deve ser cuidadosamente analisada sob a ótica de sua operacionalização e do custo adicional (financeiro, burocrático, etc.) que, certamente, vai proporcionar à cadeia de negócios das obras públicas contra os reais benefícios potencialmente possa gerar. Estamos diante de uma componente da solução para o mercado (atualmente) cambaleante de obras públicas ou estamos produzindo mais um cartório burocrático ineficiente e caro, proposto para satisfazer uns poucos?
Por:
Alonso Mazini Soler, Doutor em Engenharia de Produção POLI/USP e Professor da Pós Graduação do Insper – alonso.soler@schedio.com.br
Gustavo Perin de Medeiros Teixeira, Engenheiro Civil pela UFES e Diretor de Engenharia DER/ES – gustavo.perin@der.es.gov.br
